11月28日，《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称“《修正案》草案”）在温家宝总理主持的国务院常务会议上通过，并即将提请全国人大常委会审议。

本报记者获悉，此次《修正案》草案的修订主要集中在第47条，即对农民集体所有土地征收补偿制度作出了修改。第47条修订的基本原则即是将财产性补偿和安置补偿分离。

参加国务院法制办征求意见活动的北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇对本报记者表示，“国务院常务会议通过了《修正案》草案，意味着给亿万农民的征地利益带来了新曙光，这也为《农村集体所有土地征收补偿安置条例》的尽快出台铺平了道路。”

“火力”集中于第47条

在此次《修正案》草案中，早前讨论改革的城镇住宅70年使用权到期后如何续期等敏感问题均被回避，集体土地能否入市的问题也被模糊掉，存量建设用地、土地审评制度、农村土地制度等内容均未涉及。

“这些敏感问题关系到全社会利益，牵一发而动全身，所以应采取谨慎的态度。之前我们本来打算将住宅70年使用权到期后的续期问题由‘自动无偿续期’表述调整为‘按照政府有关规定续期’，就引发了社会的广泛关注和争议。”国务院法制办一位工作人员向本报记者表示，鉴于各部委、地方政府、城市居民等各方面的压力，所以为了《修正案》草案的尽快出台，修订只集中在了和征地补偿相关的第47条上。

上述国务院法制办人士表示，“‘将财产性补偿和安置补偿分离’成为第47条修订的基本原则，但修改的第47条中并没有在严格意义上定义公益用地和非公益性用地，只是在提高农民补偿安置上面下了‘功夫’”。

而记者据此获悉，在该原则的指导下，财产性补偿将以货币化的方式支付，即现金补偿；安置补偿则通过就业安置、生活保障性安置、纳入城市社会保障体系等方式实现，改变了此前一次性发放征地补偿款的征地补偿结构。

“当前征地制度改革的关键在于缩小征地范围，但难点在于农村集体土地使用制度改革，这两项改革是一个问题的两个方面。因为现实中征地的主要矛盾是征地范围过宽，即突破了法律所赋予的公共利益范围，而要缩小征地范围，就涉及集体土地如何入市的问题，这是目前改革的难点。如果这一点不能突破，那么就只有退而求其次，完善征地补偿标准。”中国农业大学土地资源管理系主任朱道林对记者表示。

40%土地出让金补偿农民

作为“上位法”的《土地管理法修正案》先行于“下位法”《农村集体所有土地征收补偿安置条例》一步，在杜兆勇看来，“这是一个立法目的和立法依据的问题”。

此次《修正案》草案修订的第47条中，被业界关注最多的正是征地补偿标准问题。

据本报记者获悉，未来土地补偿主要包括耕地的补偿和宅基地的补偿，安置方面包括就业、社保、培训等方面的安置，而这些加起来大概占到土地出让金总额的40%。但在中国农村工作领导小组办公室主任陈锡文看来，“过多的补偿”并不会给农民带来太长久的利益。“农民永远失去了土地，再也当不了农民，所以拿这块地以前的产出来算这个账，并不能保证农民未来的利益，这是一个机制的转变。”陈锡文对记者说。

国土资源部法律中心副主任佟绍伟也认为：“补偿价格过高也会让大量农民卖地，结果会导致大量农民失去土地，一下子涌入城市，既无职业，也无居所，从而引起社会矛盾激化。虽然节省了一点点农业生产成本，却付出了惨痛的经济成本和社会成本。”

多数学者和专家都认为，未来土地改革的方向应该是发展土地市场，《土地管理法》还可能进行更多的修订，而不仅仅是局限于征地制度改革方面。